Piac vagy tervgazdaság?

Ahhoz, hogy megértsük a GVH „viselkedését”, kicsit messzebbről kell indulnunk. A versenytörvény hatálya a vállalkozások piaci magatartására terjed ki, kivéve, ha más törvény ettől eltérően nem rendelkezik. Mielőtt hivatalból megindítana egy eljárást, a GVH számára az az elsődleges kérdés, hogy a versenytörvény hatálya alá tartozik-e az adott magatartás, nem veszi-e ki a törvény hatálya alól az adott viselkedést valami más, speciális szabályozás, esetleg nem került-e más szerv hatáskörébe a beavatkozás lehetősége.

Van, ami egyértelmű

Az nem kérdés, hogy amikor egy egészségügyi szolgáltató a magánpiacon szolgáltatást nyújt, az a versenyjog hatálya alá tartozik. Az egészségügyi szolgáltatások döntő része azonban nem ebbe a körbe tartozik. A közfinanszírozás keretében, ellátási kötelezettséggel végzett egészségügyi szolgáltatásnyújtás területén az az elsődleges kérdés, hogy vállalkozásként működik-e a kórház, a rendelőintézet, a háziorvos, a mentőszolgálat, a házi betegellátó, illetve ezzel szoros összefüggésben, piac-e ez a terület, így ebből következően piaci magatartás-e a szereplők tevékenysége.
A magyar versenyjog harmonizált az EU versenyjogával, így az ilyen kérdések megválaszolásakor a GVH-nak útmutatóul szolgálnak az Európai Bíróság döntései. A bíróság szerint (lásd a 41/90 Höfner&Elsner kontra Macrotron ügyben hozott ítéletet) vállalat minden entitás, amely gazdasági tevékenységet folytat, függetlenül a jogi státuszától vagy finanszírozásának módjától, és gazdasági tevékenység bármilyen aktivitás, amely termékek piacra vitelét vagy szolgáltatások nyújtását jelenti. Ennek alapján tehát akár gazdasági tevékenységnek is tekinthetünk bármilyen egészségügyi szolgáltatásnyújtást. A kérdés csak az, hogy „piacra vitel”-e a kötelező egészségbiztosítás keretében történő betegellátás.
Egy másik ítélet – T-319/99 Fenin-ügy – szerint egy olyan szervezet, amely különböző termékeket nem azért vásárol, hogy azok révén különböző szolgáltatásokat gazdasági tevékenység keretében nyújtson (hanem például azért, hogy azokat tisztán szociális célokra használja), nem tekinthető vállalkozásnak pusztán amiatt, hogy egy adott piacon vásárlóként lép fel – még akkor sem, ha e vásárlói tevékenységének lehetnek piaci hatásai. (A szolidaritási elv alapján nyújtott szolgáltatások általában kimerítik a szociális cél fogalmát.)
Nem könnyű tehát a helyzet. Az Európai Unió fogalomrendszerében elkülönülnek egymástól a gazdasági jellegű, az általános gazdasági érdekű és az általános érdekű szolgáltatások. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások körébe sorolódnak például az olyan hálózatos közszolgáltatások, mint az energiaellátás, a víz- és szennyvízellátás, a tömegközlekedés, a posta, de más – külön ágazati szabályozás hatálya alá tartozó – területek is. Az ilyen általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat a gazdaság, a piac részének tekintjük, vonatkoznak rájuk a versenyszabályok is, de a piac- és versenyfelügyeleti hatáskörök általában megoszlanak az ágazati (pl. energia-, közlekedési, távközlési) felügyeleti hatóságok és az általános hatáskörű versenyhatóságok között.
A nem gazdasági jellegű, általános érdekű szolgáltatások területe még ettől is elkülönül, s ezeket egy 2007 végén kiadott közlemény szerint nem is kívánja az EU a gazdaság, a piac körébe sorolni, illetve nem akarja alkalmazni a versenyszabályokat ezeken a területeken. Jellemzően e körbe sorolja az EU a hagyományos állami tevékenységeken (rendőrség, igazságszolgáltatás) túl a szociális és az egészségügyi közszolgáltatásokat. Ennek a besorolásnak abból a szempontból is szerepe van, hogy a nem piaci szolgáltatások területén a támogatásokra is eltérő, megengedőbb szabályok vonatkoznak. Ha az állam az ilyen szolgáltatásoknál a fejlesztésekre, a veszteségek pótlására külön támogatást nyújt, az más elbírálás alá esik, mint ha például az áramszolgáltatókat támogatná. Tudni kell azonban, hogy ezek között a területek között nincsenek éles határvonalak.
Jellemzően az adott tagállamban érvényes szabályozási rendszer részletes elemzése után dől el, hova sorolódik egy-egy sajátos terület. Ennek az a magyarázata, hogy ezeket a tevékenységeket nagyon eltérően szabályozzák az EU-tagállamok, s jellemzően nincsenek rájuk európai szintű jogszabályok (rendeletek, irányelvek). Így e területek általában nem tartoznak a harmonizált körbe és a belső piaci szolgáltatásokról szóló direktíva sem vonatkozik rájuk. Az ilyen szolgáltatásoknál a tagállamok szabadon döntenek abban, milyen mértékben nyitják meg ezeket a közszolgáltatásokat a verseny előtt, miben és mennyire liberalizálnak; versenyeztetnek a piacért, majd a pályázat nyertese határozott időre kizárólagos jogot, koncessziót kap, esetleg szabad belépést engednek a piacra és a piacon folyik verseny a szolgáltatók között.

Szabad a „vásár”

Fontos megérteni, hogy a közösen elfogadott szabályozási megközelítés hiánya nem jelenti azt, hogy e szolgáltatások ne lehetnének piaci alapon szervezettek, csupán azt, hogy egy-egy tagállam a szolgáltatásokat nem piaci szabályok alapján is megszervezheti. Ha egy-egy tagállamban olyan a szabályozás, hogy az állam nagyobb szerepet szán a versenynek, s a versenyjog alkalmazását rendeli el ezen a területen is, akkor ott a tagállami versenyhatóság alkalmazni fogja a versenyjogot. De úgy is dönthet egy állam, hogy a versenyhatóság nem lát el felügyeleti feladatokat, hanem ágazati hatóságra (Hollandiában például az egészségügyben ez a modell) bízza az ilyen „piac” felügyeletét.
Érdemes tudni, hogy a tevékenységalapú megközelítésből adódóan nemegyszer előfordul, hogy egy adott szervezet (akár költségvetési szerv, akár gazdasági társaság) bizonyos tevékenységei piacinak minősülnek (pl. a kórház magán-egészségbiztosítók megrendelése alapján végzett gyógyítási tevékenysége, ingatlan-bérbeadási tevékenysége, esetleg a kórházi konyha vagy mosoda külső megrendeléseinek teljesítése), de más tevékenységei (OEP által finanszírozott betegellátás) nem minősülnek annak. Ez praktikusan azt jelenti, hogy a versenyjog hatályos az intézménynek mindazokra a magatartásaira, amit piaci tevékenysége körében követ el, de a többire nem. Egy esetleges fuzionálásnál azokat a bevételeket például nem kell számba venni, amelyeket nem piaci tevékenységei ellenében kap az intézmény. Ha reklámozza piaci szolgáltatásait és félrevezeti a fogyasztókat, akkor megtévesztő reklámozás miatt szankcionálható. Ha esetleg tiltott kartellben vesz részt potenciális versenytársaival (magyarul: előre összebeszélnek például egy magán-egészségpénztár által meghirdetett pályázaton), akkor megállapítható a versenyjogi jogsértés, de a bírság kiszabásának alapjaként nem kell számításba venni azt a bevételt, amit a közszolgáltatási tevékenysége ellenében kap.
Az sem kizárt, hogy a közszolgáltatások egy része nem minősül piaci szolgáltatásnak, más része ellenben igen. Ma is fontos szabályozási különbségek vannak ugyanis a magyar ellátórendszer különböző szolgáltatási területein. Máshogyan szabályozott a sürgősségi ellátás, a kórházi szektor, vagy lényeges különbségek vannak a szakorvosi ellátás és a háziorvoslás között. Eltérő a szabályozás a mentésre és a betegszállításra, de a védőnői és a házi betegápolásra is. Ráadásul ezek a szabályok időben is folyamatosan módosulnak. Más volt például a kórházakra vonatkozó szabályozás – különösen a finanszírozás tekintetében – 2003-ig, 2003 és 2006 között és 2006 után. A betegutak és a várólista szabályai ugyancsak változtak.
Amikor a szabályok változásai kihatnak az intézmények közötti verseny lehetséges szintjére, a betegeknek az intézmények közötti választására, esetleg a tevékenységből adódó gazdasági kockázat viselésének címzettje módosul vagy az ellátási kötelezettség címzettje és tartalma változik, akkor a versenyjog hatálya szempontjából is újra kell értékelni a helyzetet.

A versenytörvény hiánya

Mindebből látható talán, hogy a Gazdasági Versenyhivatalnak – bár folyamatosan figyelemmel kíséri a szektort – ritkán van alkalma beavatkozni. Több panasz és bejelentés esetén a versenytörvény hatályának hiánya miatt nem indítottunk eljárást, de jellemzően részletesen átnéztük az adott szolgáltatási területre érvényes szabályozást ahhoz, hogy ezt a döntést meghozhassuk. Több bejelentés érkezett az OEP ellen, de ezekben a versenytörvény hatályának hiányát állapítottuk meg. Volt már olyan panasz a mentőszolgálat ellen, hogy kiszorító, azaz költség alatti árakat alkalmaz a magánpiacon. Ebben az esetben a versenyjog hatályát megállapíthattuk, bár az elsődleges tájékozódás alapján nem volt valószínűsíthető a jogsértés. Folyt kartelleljárás a magán-betegszállítók szövetsége ellen is.
Az utóbbi években bekövetkezett jogszabály-módosulások tendenciájukban a verseny lehetőségeit csökkentették, a szektort rugalmatlanabbá tették, s egyúttal az általános érdekű szolgáltatási elemeket erősítették fel. Inkább távolodtak, mintsem közeledtek volna a versenyhez és a GVH-hoz az egészségügyi közszolgáltatók. Kétségtelen, hogy létrejött a szektorális felügyeleti hatóság, de a közszolgáltatók, illetve az OEP magatartásának felügyeletét érintően még kevés feladatot kapott.
Hosszú távú következménye lesz a mai, ellenőrzés és szabályozás nélkül zajló folyamatoknak; ha korlátozás nélkül lehet az egészségügyi ellátórendszerben koncentrálódni, hosszú távú együttműködési, kizárólagossági megállapodásokat kötni, akkor a verseny lehetősége végképp megszűnik. Ekkor pedig nem is marad más út, mint az adminisztratív jellegű, még szigorúbb állami szabályozás és felügyelet. A mai állapotok szerinti jövő tehát sokkal inkább a tervgazdaság, mint a piac. Csak akkor azt a tervgazdaságot kellene sokkal jobban csinálni!

Torjákné Amberger Teréz,
a Gazdasági Versenyhivatal irodavezetője